完善农村征地补偿政策　 切实保护失地农民利益

　　开封是一个农业大市，是我国重要粮食基地之一，也是河南省小麦、棉花、花生、瓜菜重要的产区。近年来，随着经济发展和城镇化进程的加快，我市先后有数万亩土地被征用，相当数量的农民失去赖以生存的土地。如何妥善地补偿安置这些失去了土地的农民，不仅关系到全市经济建设和社会发展，而且关系到农民的切身利益和社会稳定，这已是目前社会关注的热点问题之一。
   　 一、我市农村征地和失地农民状况
   　 开封市下辖五县五区，农业人口387.3万人，占全市总人口78%；耕地面积591.5万亩，人均1.2亩，常年农作物种植面积在1150万亩以上。据调查，全市耕地面积2005年比2002年减少3.99万亩，年均有万余亩农村集体土地被征用或转化为国有土地，涉及农民逾万人。
    　目前失地农民可分为两类：完全失地型和部分失地型。完全失地型的农民有的转化为城镇居民，有的仍为农业户口，身份不同，并未能给他们带来太大的经济差别。农民失去土地后，虽然得到了不同程度的征地补偿，但大多数都把征地补偿费用于建房、子女的婚嫁和生活消费上，可谓坐吃山空，又缺乏新的谋生技能，陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无困境。因此，妥善解决失地农民的就业和社会保障问题，是保护农民合法权益，进一步完善社会保障制度和健全社会保障体系的一个不可忽视的重要课题。
    　二、我市现行农村征地和失地农民安置中存在的问题
    　1、补偿标准不合理
　　我市现行的征用集体土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准是依照汴政 [1996]27号、汴政 [2002]58号文件进行补偿。补偿标准偏低，而且在实际操作过程中存在着同地不同价、随意性较大等突出问题。另外，政府从经营城市以地生财筹集城市建设资金出发，对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地挂牌拍卖交易中，可以获得可观的收益，但失地农民无法分享土地增值效益，这显然是不合理的。
　　2、征地补偿工作缺乏透明度
　　我国农村土地为集体所有，征地面对的是集体，而不是农户，农民无法以独立权利主体的地位参与到征地协商谈判中。我市被征耕地每亩价值不等，少者每亩1万多元，多者每亩5万多元。可是在补偿费分配的环节中，农民很少知道被征的土地价格多少，最终补偿多少。有的乡镇、村为了经济指标和地方利益违规操作，没有落实《土地管理法》中的“两公告一登记”，没有体现公开、公平、公正的原则，使农民的利益得不到切实保障。
　　3、违法、违规用地现象普遍存在
    　在征地过程中，不少地方基层政府擅自改变耕地用途，巧立名目，变相圈地，不依法审批，存在着未报即用的违法现象，或者采用各种土地优惠政策，如“以租代征”、“零地价”等方式来招商引资。据调查，截止2006年10月27日，全市土地违法、违规行为中非法批地，未报即用、边报边用的事件1278起，涉及耕地面积12966.5亩；违反规划用地61起，涉及耕地面积2963.2亩；以租代征用地204起，涉及耕地面积4659.4亩。政府在征地过程中的违规操作，使农民失去更多的土地，获得补偿费更少，个别地方农民甚至每亩年租金只得到200—300元。
    　4、失地农民补偿安置费不到位
    　征地使农民失去了最基本的生产资料和生活保障，如果农民拿不到足额的补偿安置费，就难以生存和发展。但我市仍有征地补偿安置费不能足额发放到位的现象，一些乡镇、村及集体组织利用各种名目层层克扣、截留或挪用，使补偿费不能足额发放，有些地方的农民甚至还拿不到钱，生活无法保障，生活压力加大，造成干群关系对立，进而引发集体上访事件。据统计，仅去年到市委、市政府集体上访的失地农民就有8批213人，给社会增加了不稳定因素。
   　 5、征地补偿安置办法不完善
    　现行征地补偿方式大都是货币形式，很多失地农民在拿到土地补偿费后，有的用于盖房子，有的用来做生意，有的用来购买消费品，缺乏长期规划安排，三、五年后，如无新的经济来源，生活将会陷入困境。这种一次性货币安置方式只是考虑了失地农民眼前的生活安排，并没有考虑失地农民的社会保障问题。
    　另外，个别县、区存在着征谁地补偿谁办法，承包田不再调整，这种方式在一定程度上将失地农民边缘化，这是靠土地养老的农民不愿意接受的。
    　6、失地农民的就业前景不乐观
    　在市场经济不断发展的情况下，失地农民就业形势严峻，困难重重。一是企业招工门槛高，农民文化素质低、劳动技能低，不适合企业用工对专业、文化素质等方面的严格要求；二是就业竞争激烈，城市安置下岗失业人员、大中专毕业生、退役军人就业本身就困难，失地农民进城谋一份稳定工作更加困难；三是伴随着经营体制的全面改制，工业企业就业吸纳能力减弱。企业经营者追求利润最大化，实行减员增效，就业率也随之回落。
    　三、解决失地农民保障问题的建议
   　 在经济发展的大浪潮中，土地是城市最大的存量资源，是政府的最大财富。如何充分保护、利用好土地资源，为经济建设提供保障，又妥善做好征地补偿安置工作，是我市当前和今后一段时期各级政府需要积极探索、勇于实践、亟待解决的问题。为此，我们建议：
    　1、确定合理的补偿标准，维护失地农民的利益
    　现行的农村征地补偿标准偏低，已无法对失地农民起到保护作用。建议在被征用土地平均收益水平的基础上，综合土地的地力、位置、区位、供求关系等因素，并将这些因素尽可能量化，科学合理地确定一个分等定级的标准，作为征地补偿依据纳入到评估体系中去；同时，要加强对工业用地的调控和管理，促进土地节约集约利用，确保我市土地补偿标准不低于《全国工业用地出让最低价标准》。
    　2、坚持公开透明原则，增强农村社会稳定性
    　征地补偿费最终要落实到农民，农民应有知情权、参与权和监督权。各级政府要加大宣传力度，采取通过新闻媒体、张贴公告等形式，宣传法律法规和政策，使失地农民知晓、了解和掌握安置政策。坚持“两公告一登记”制度，推行“阳光工程”，提高征地补偿安置工作的透明度，杜绝暗箱操作，确保征地的各项费用按时发放、全额到位。
   　 3、加强监管力度，确保依法补偿政策落实到位
    　在农村征地补偿环节中，国土资源部门作为土地行政执法主体单位，应对征地补偿费的执行标准和资金到位情况进行跟踪监督。对土地补偿费、安置补助费统一安排使用的地方政府，应征得2/3以上村民代表同意，报上一级政府批准，并设立专户，实行专款专用。纪委、监察、财政、审计机关应当参与征地全过程，对征地补偿费使用情况进行监督和审计。
    　4、加大技能培训力度，提高失地农民就业率
   　 市政府应根据国办发文[2006]29号精神，制订出我市失地农民就业政策，建立公平、合理的失地农民就业管理制度。各级政府应将被征地农民纳入城镇就业体系，加强对农民工的技能培训。特别对就业年龄段内的失地农民，实行多项优惠政策，纳入城镇劳动力市场管理，享受就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务，并积极组织劳务输出，实现异地就业，多方位提高失地农民就业率。
    　5、完善征地补偿安置办法，建立失地农民长效保障体系
    　针对我市各征地补偿安置的实际情况，建议采取三种方式：一是以“土地换社保”方式一次性解决补偿安置问题，失地农民至少应该获得不少于原来土地向其提供的保障水平。根据国办发文[2006]29号文件精神、我市经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制订养老保障制度，社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排。二是“土地入股”的方式，由乡镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产与征用土地企业联合成立股份公司，合作期间按照所持股份比例获取红利，使失地农民的生活有长期稳定的保障。三是“留地安置”。在征用农村集体土地时，按征地总量的15%—20%预留土地，用于发展二、三产业，参与招商引资兴办企业，安排就业，或投资建标准营业房、厂房、公寓等，实行租赁经营，为失地农民拓展稳定就业路子和增收渠道。
 

（作者：龙攻 ，此新息2007年被社中央和人民政协报采用）