苗 琛 

　　摘  要：正确的政绩观是政府治理能力的表现，其构成了国家治理能力的软约束。实现公共利益最大化是正确的政绩观的核心内涵，对政绩观出现的各种偏差需要从组织体制、评价机制与监督机制等方面进行改进，确保政府及其公务员工作的改进与国家治理能力的提升。

　　关键词：政绩观  治理能力   软约束

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力现代化是一个全新的政治理念，从统治、管理到治理，进而实现善治，是思想与理论层面巨大的突破与超越，其目标旨在实现全面的可持续发展，普遍提高国民生活质量与社会发展的稳定与持续。由党和政府主导的现代化发展模式使党和政府处于关键节点，国家治理体系和治理能力的现代化转变首先意味着党和政府要进行治理现代化变革，而落实科学发展观的关键在于转变政府的公共职能，因此，从这个意义上说，国家治理体系和治理能力现代化也是促进科学发展观的重要方式与主要路径。

　　从国家治理的角度观察，政府治理能力就成为国家与社会全面、健康、可持续发展的根本前提。衡量政府治理能力的高低强弱的基本标准主要表现为政府的政绩水平，高政绩水平体现的是强治理能力，而低政绩水平说明的是弱治理能力，这就意味着政府必须时刻注意提升自身的政绩水平，才能表现出较强的治理能力，进而获得国民的普遍认可，提高其自身的合法性基础。政府政绩水平受到很多因素的制约，国家治理体系从制度结构层面构建了政府公共行动的外在规范与框架，外在制度无疑塑造了政府的政绩导向，规范着政府的主要行动，不过，作为一个科层制组织，政府行动主要依靠政府公职人员即公务员来完成，而且外在规范形成的激励效用也蕴含在政府公务员的精神理念与价值观念中，而公务员的价值观念与精神理念则直接指导着公务员的现实行为，进而影响着政府的政绩效果，这就意味着，政府公务员自身的政绩观作为政府治理能力的软约束因素，直接影响着国家治理能力的现代化水平，因此深入探讨和研究公务员的政绩观就显得尤其重要。

　　一、政绩观的含义解析

　　政绩是政府及其工作人员在实现政策使命与职位责任的政府运行过程中实施的实践活动以及在此活动中取得的工作绩效与实际贡献，是政府及其工作人员各方面能力的综合体现。政绩观则是在实现政绩的过程中表现出来的价值诉求与观念，主要指公务人员对职责履行与政绩实现的基本认识与态度，是公务人员世界观、人生观与价值观的综合体现，具体表现为：为谁创造政绩，创造什么样的政绩与如何创造政绩。

　　毫无疑问，正确的政绩观是引导和激励政府公务员认真履职、积极进取的观念保证，是政府实现公共政策目标的精神基础，同时也是政府获得公民认同、增强合法性基础的心理前提。无论从理论还是实践，从历史还是现实而言，我国政治发展的一个核心内容都是构建正确的政绩观，而其核心的内容则在于公共利益最大化。建国初期，政府治理的目的主要在于“治乱”，毛泽东从中国共产党执政的角度，对政绩观做出了评判，毛泽东坚持群众路线，提出“农民的眼睛，全然没有错的”，人民是评判政党与干部政绩的真正主体，考核政绩的根本出发点在于是否合乎最广大人民群众的最大利益。改革开放时期，政府治理的目的主要在于“治穷”，邓小平从国家发展的角度提出“为人民造福”的观点，进而提出“发展是硬道理”、“求真务实”的政绩观，考核政绩的主要标准就在于人民满意不满意。在经历了经济的蓬勃发展后，当下政府治理的目的主要在“治公”，无论是“三个代表”思想的表述，还是科学发展观的提出，政绩导向都在于实现人民群众的根本利益，实现社会的公平、公正，正如温家宝总理曾指出的“衡量干部政绩，最根本的是看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。”

　　不过，现实的个体都是有自身利益要求的经济理性人，政府公务人员必然存在自身的价值诉求与利益追求，这是不应忽视的正常要求。最好的结果是公务员的个人利益与公共利益都得到实现，但是很多状态下，政府追求的公共利益目标与公务员要求的个人利益之间存在差距，政府的价值排序未必是公务员能够接受的，甚至很多时候可能侵害公务员自身的价值诉求，尽管外在的制度结构可以修正公务员的价值取向，但是公共利益与个人利益之间不可避免地存在着紧张关系，在这种紧张关系构造的利益链条上，公务员的政绩观越是与公共利益所要求的价值诉求接近，就越能够促进公共利益的实现，也就越能够表现出强劲的政府治理能力，反之，政府治理能力也就越弱，因此，公务员个人及其群体的政绩观的最大价值就在于其构成了政府治理能力的内在约束机制，成为国家治理能力现代化的神经脉络。

　　二、政绩观的偏差及其原因

　　胡锦涛同志曾经指出：“要把树立和落实科学发展观与坚持正确的政绩观紧密结合起来。科学发展观引导着正确的政绩观的树立，正确的政绩观又保证着科学发展观的落实。”这一论断表明了科学发展观与正确政绩观之间的理论联系，科学发展观是以人为本的全面的、健康的、可持续的协调发展，这意味着以人为本也是正确的政绩观的价值诉求与利益目标。回顾我国的现代化发展进程尤其是改革开放以来的发展历史，可以肯定的说，政府正确把握并坚持了正确的政绩观，极大的增强了国家综合国力，提高了人民的生活水平。不过这种以经济有效性增强政府合法性的发展逻辑也在事实上形成了一种评判观念即：将经济增长看作衡量公务员政绩的重要标准甚至是唯一标准。在这样扭曲的政绩观的指引之下，公务员群体尤其是领导干部形成了“唯GDP论英雄”的政绩观，导致政绩观的事实偏差，唯利是图、好大喜功、形式主义、急功近利等成为这种错误政绩观的绝佳注脚，这些内容在实践过程中又表现为种种“政绩”如形象工程、政绩工程、虚假政绩等，其结果是造成资源的巨大浪费、生态环境的严重破坏、低效工程的重复建设等，进而导致社会总体发展的失衡。

　　通常情况下，对于公务员群体的种种政绩观偏差，论者习惯性的将其归结为公务员群体的个人素质与思想修养，归结为党性不强，公共精神缺失等内在的精神因素，尽管这些因素是影响公务员政绩观的重要因素，但是这种精神探究的结果往往是将政绩观的纠正放在加强公务员的思想政治教育这样的输入性措施层面，而这些措施效果的不可规范性与无法衡量性却在事实上极大地降低了政绩观纠偏的效果。因此，对政绩观的偏差做出体制与机制层面的原因分析更具有建设性与可操作性。

　　（1）体制内原因。首先，我国的政府组织形成了高度集权的科层体制，这种行政体系强调自上而下的垂直管理，政令统一、行动一致，上级对下级的职位晋升与职务调动有直接的影响力，上级通过对下级的绩效考核来决定下级的晋升，这种封闭性的晋升导向形成了下级机构和人员对上级的服从与负责的行为系统，这种体系在实现行政高效率的同时也造成下级对上级的依附。这样，当公共利益与体制性的行为要求出现矛盾与冲突时，基于自身利益的考量，下级公务员通常会迎合上级的价值偏好与行为取向，而不顾公共利益的价值诉求，进而将公共利益消解于各种“政绩”名目之下。其次，我国的绩效考核机制是公务员行为的“指挥棒”和“风向标”，有什么样的考核标准就会产生什么样的政绩追求与治理行为。当经济增长与效率作为绩效考核的主要标准甚至是唯一标准时，必然会诱发公务员形成以数量、增长、效率为主要内容的政绩观，而科学发展观强调的民主、生态、就业、分配等内容和价值也会被有意识的屏蔽或者忽略，这种偏差政绩观还会反过来强化既有的考核标准，结果导致政府治理的恶性循环。

　　（2）体制外原因。首先是监督机制的缺失。从理论上而言，社会主义国家的一切权力属于人民，而政府及其工作人员是权力代理人，因此，政府及其工作人员接受社会与人民的监督是不证自明的常识，但是现阶段，社会与公众的政治参与的制度化水平较低，参与渠道的限制导致社会公众无法监督公务员，使其行为主要围绕公共利益展开。同时当前的公务员绩效评估主要依靠政府内部的封闭的评价体系，社会公众的评价对公务员的职务影响很弱，即使存在社会评价，其形式意义也大于实质效果，这样的结果就导致公务员的政绩观没有有效的外部约束与限制，而没有约束的政绩观则往往产生不可控制的偏差。其次是治理机制的缺陷。治理是多元化主体通过共同参与和民主协商的方式解决公共问题的一种社会运行机制。不过这种表征现代化的运作机制只是在最近才开始进入政府工作视野，成为一种被接受的工作方式。事实上，执政党的历史功绩与执政政绩使政府公务员产生一种“唯一性”的主导错觉，认为公务员的英明与善治是国家治理能力的唯一源泉，其结果是形成了对其他治理主体的排斥，而“官本位”的思想也强化了政府对公共权力的垄断，这样一种自负的权力观必然导致政绩观的偏差。

　　三、正确政绩观的构建途径

　　公共利益最大化是衡量政绩观是否正确的唯一标准，因此构建正确的政绩观应该主要围绕公共利益最大化进行。在不同的发展阶段，公共利益的主体价值内容会发生相应地变化。在现阶段，治乱与治穷已经在很大程度上得到实现，而当国家经济实现巨大发展以后，“治公”就成为公共利益最大化的指代对象。所谓“治公”就是在全社会实现公平、公正与正义，这就是科学发展观所要求的全面的、健康的、可持续额的发展，其中的核心是民生。围绕这样的核心任务，从体制与机制的角度出发，构建正确的政绩观可以从以下几个方面做出努力。

　　1、组织体制变革

　　从政绩观的层面而言，组织体制变革意味着政府的行政改革，主要解决的问题是“权力从哪里来？”，通过体制改革，让公务员认识到自身的职务权力不是来自上级的任命或者授权，而是来自全体公民的认可与同意，进而认识到“权为民所谋”的政绩观。不过就现阶段而言，集权体制的变革不是一蹴而就的，因此组织体制变革的过渡性变革就很重要，主要表现在明确政府职能定位，强化制度供给，从规范的角度出发，让公务员的行动主要回归到公共物品与公共服务的提供层面，减少对经济的过度干预，让市场成为经济发展的决定性力量，这样就能够使公务员摆脱像招商引资这样的商人式工作思维。

　　2、评价机制变革

　　既有的评价机制的主要特点是以“经济成绩”论英雄，在现阶段这种评价标准在事实上实现了对政府及其公务员行为的有效引导，也符合国家发展的需要，不过当我国进入全面建设小康社会的战略推进期以后，只讲经济指标，有可能使社会陷入“有增长无发展”的增长陷阱，因此在原有评价机制的基础之上进行完善与修正存在内在的合理性。评价机制的变革至少可以从两个方面考虑，一是考评主体的变化。从封闭的内部主体考评变为开放的外部社会主体与内部考评相结合的方式。真正引入公民和社会团体的评价，以此体现考评的公正性与合法性。二是考评程序的变化，从注重结果的绩效考核向注重过程的考评转变。这方面可以效仿平衡计分卡所设计的评价内容，从经济发展、公民需求、程序与效能、学习与成长等方面进行考虑，以此获得个体利益与公共利益、内部与外部、经济与社会等方面的平衡，形成正确的政绩观。

　　3、监督机制变革

　　多数情况下，政府的监督机制主要是内部监督与上级监督，这种监督机制处于相对的“幽暗”状态，这种“暗箱式”监督的结果经常导致政绩观的偏差。换言之，不透明的监督机制成为政绩观偏差的诱因，因此变革监督机制是纠正政绩观的一个重要方面。监督机制的变革可以从两个方面开展，一是组织内部监督的完善。不再仅仅依据政绩结果衡量公务员的绩效与政绩观，而是将公务员的行动过程全部纳入监督机制，建立完善的激励制度与责任制度，完成奖惩与责任追究。二是强化民主监督。民主监督机制能够从外部监督公务员及其政绩，达到所谓的“旁观者清”的效果，如公民监督、社会团体监督、媒介监督等是民主监督的主要内容，不过目前更为紧迫的是为民主监督立法，使之产生制度层面的实质性影响，以此实现对政绩观的观察、评价、引导与纠正。（作者为社河南大学委员会主委、河南大学科研处处长）